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以加快立法保障智能网联汽车产业发展

来源:赛迪智库  作者:陈全思 王夙 徐可 赵世佳  投稿时间:2018-02-02

  智能网联汽车产业发展迅速,汽车操控方式和关键技术标准都随之发生了重大变化,对道路交通和相关法律法规提出了新要求。美、德等发达国家在自动驾驶领域的立法已经走在了前面,并为其自动驾驶汽车上路测试和行驶提供了规范依据,有力推动了自动驾驶汽车技术和产业的发展。我国也必须尽快出台并完善相关的法律规范,为智能网联汽车合法上路提供保障。
 

  一、发达国家专门立法推动自动驾驶汽车发展
 

  (一)美国通过《自动驾驶法案》
 

  美国是最早在政策和立法上对自动驾驶持开放态度的国家。迄今,已有20多个州通过了自动驾驶的相关立法,联邦政府也开始着手统一规制,并先后出台和修订了相关车辆标准、政策和法案草案等。2017年9月,美国众议院批准了《自动驾驶法案》(SELFDRIVEAct)。该法案草案旨在发挥联邦职能,通过鼓励自动驾驶汽车的测试和研发以确保车辆安全。重点内容包括:明确了联邦和州在自动驾驶立法上的职能和分工;敦促美国国家公路交通安全管理局(NHTSA)在规定的时间内,制定自动驾驶汽车规则和安全计划;要求制造商部署网络安全计划并提交安全评估证书等。该法案首次提出自动驾驶车辆豁免条件,允许汽车制造商第一年的汽车豁免量为2.5万辆,第二年为5万辆,第三、四年均为10万辆。被豁免的自动驾驶汽车可以不用严格遵守现有的汽车安全标准和相关规定。
 

  (二)德国颁布《道路交通法第八修正案》
 

  2017年6月,德国联邦议院颁布了《道路交通法第八修正案》。该修正案允许自动驾驶汽车在公共道路上测试,并规定自动驾驶汽车应满足六个要求,如驾驶员可以手动取代或关闭自动驾驶系统并接管车辆,但驾驶席必须有司机;自动驾驶汽车必须安装“黑匣子”用以明确交通事故责任等。该法案将根据自动驾驶技术发展情况每两年修订一次,2019年将进行第一次修订。此外,该修正案还明确了使用自动驾驶系统时驾驶员的权利与义务。在自动驾驶系统接管状态下,驾驶员可以不对交通状况和车辆进行监控,但仍需时刻保持清醒以准备随时接管。德国立法更侧重于对L3、L4级别的自动驾驶系统进行规制。
 

  (三)日本着手修订相关法律法规
 

  日本正在着手制(修)订道路交通安全的相关法律法规,旨在减少其对自动驾驶技术发展的限制。目前日本的《道路安全法》仍规定“汽车需要有人驾驶”,但在政策上已有了突破。2015年10月在神奈川县开放了无人驾驶出租车测试,之后逐渐使无人驾驶路试全面合法化。为了让L5级无人驾驶汽车在2020年上路,日本目前正着手修订《道路交通法》和《道路运输车辆法》等法规,并将启动自动驾驶事故赔偿机制建设的相关工作。实际上,自动驾驶复杂的技术层级为立法增添了难度。对此,美国和德国采用了不同的立法策略:德国的立法选择了L3级别的自动驾驶汽车作为突破点,力图在保障安全的同时为自动驾驶汽车尽早实现量产扫清法律障碍;美国的立法则倾向于涵盖所有层级的自动驾驶汽车,更侧重于立法框架的建立,旨在尽早出台自动驾驶汽车安全标准,部署对具体法律问题的立法探索工作。
 

  二、我国智能网联汽车上路尚有法律障碍
 

  (一)“路试”缺少法律规范
 

  公共道路实测是智能网联汽车上路需要解决的首要问题。但由于目前缺少专门的法律规范,致使路试受到既有立法的束缚:一是路试场所缺乏法律支持。现行的《中华人民共和国公路法》第51条、《中华人民共和国公路安全保护条例》第16条,都明确禁止将公路作为检验制动性能的试车场地,这就限制了智能网联汽车关键性能的测试。二是业界普遍认为智能网联汽车实测第一步是高速公路测试,但面临的一个突出法律问题,是《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称“道交法”)第82条规定,机动车不得在高速公路上试车或学习驾驶机动车,这是路试较难跨越的障碍。三是路试程序缺乏可操作性。目前有关试车号牌的规定尚未统一,不少申请条件都是针对传统汽车,如制造企业自
 

  产机动车的证明文件和整车出厂合格证等,这些资质证明是智能网联汽车验证阶段难以具备的。四是改装的限制。我国《道路交通安全法》第16条明确规定,任何人或任何单位不得拼装机动车或擅自改变机动车已登记的结构、构造或者特征。该条款在法律效力上属于禁止性规定,对不少互联网企业在已登记的车辆上进行自动驾驶系统改装后进行测试的模式构成了限制。
 

  (二)智能网联汽车法律关系模糊
 

  一是智能网联汽车难以套用现行管理机制。我国《道交法》明确规定,机动车适用登记制度,且公安交管部门出台了一系列机动车登记规定。但是,《道交法》的第9、10条都提到,登记车辆需要符合国家安全技术标准,智能网联汽车相关安全技术标准尚未出台,也缺少登记的客观要素,相应的登记法律关系难以建立。二是智能网联汽车使用者(乘客)义务不清。《道交法》在第二章第二节专门为机动车驾驶人设置了诸多法律义务。随着智能网联汽车的发展,不少义务规范将沦为具文。在智能化、自动化发展的不同技术阶段,车辆使用者的义务应该是不同的,但现有法律缺少对于不同阶段使用者义务的区分。三是智能网联汽
 

  车法律责任不易划分。根据《道路交通事故处理程序规定》第46条,现行交通事故归责原则主要以过错原则为主。在智能驾驶辅助阶段,这一归责原则是适用的,但到了自动驾驶阶段,机器逐步取代了人类驾驶,事故的起因变得更加复杂,可能是人类过错引起也可能是机器或算法问题导致。此时,侵权责任、违约责任和产品责任如何分配,在既有立法中难以找到明确依据。
 

  (三)测绘、标准等领域也存在法律限制
 

  智能网联汽车行驶有赖于对道路信息的精确掌握,而道路信息收集客观上属于测绘活动,受到测绘类法律的规制。《测绘法》第27条设定了若干测绘资质,智能网联汽车行驶过程中的测绘活动是否需要拥有这些资质尚无定论。测绘类法律对测绘精度同样有限制。高精度地图是智能网联汽车行驶的必备工具,但《公开地图内容表示补充规定(试行)》第3、5、6、7条和《遥感影像公开使用管理规定(试行)》第4条,分别涉及到位置精度、部分设施形状及属性等方面的限制性规定,这些条款直接限制了智能网联汽车导航地图的精度。
 

  智能网联汽车标准缺失,也给相关生产带来法律风险。《中华人民共和国标准化法实施条例》第23、25、33、34条都是对标准的强制性规定,以及违反规定的惩罚性后果。目前尚未制定关于智能网联汽车的统一标准。这就意味着在研发和试验中,生产与现有车辆标准不符的智能网联汽车可能涉嫌违法。
 

  三、与产业发展同步推进智能网联汽车立法
 

  产业立法要与产业发展进程相适应,《国家车联网产业标准体系建设指南》要求,到2020年基本建成国家车联网产业标准体系,国内的江淮和国外的雷诺等众多厂商将实现完全自动驾驶时间表定在2020-2025年。基于此,我们测算的相关立法进度表如下。
 

  (一)解决路试法律问题(2018年年6月月前)
 

  一是汽车工业主管部门应出台智能网联汽车道路验证测试规范,对不同路况条件下测试的安全性、稳定性和识别能力等技术指标做出规定,并且加强对验证过程的管理。二是智能网联汽车公共道路验证是一个新需求,目前交管部门的牌照中还没有适合的验证牌照。考虑到安全与管理问题,交管部门应在管理规范中增加验证号牌的规定。三是与传统车企不同,互联网公司研发智能网联汽车通常选择在已公告或已登记的产品上进行改装,这是另一种发展方向,也应被涵盖在道路验证规范和机动车登记相关规范中,并加强对这类行为的监管。
 

  (二)调整特定区域法律适用(2019年底前)
 

  经过道路验证后的技术和产品下一步需要试商用,由于现行法律和公众接受度方面的障碍,在试商用阶段必须选择若干条件比较成熟的区域进行试点。嘉定、雄安、乌镇等地较适合作为试点地区。但这需要调整若干法律和行政法规的适用性。一是《道路交通安全法》,视智能网联汽车标准建设情况,调整第8、10条等机动车登记相关条文,第19条关于驾驶人资格的要求,以及第七章关于法律责任的规定。二是《道路交通安全法》实施条例及交管部门颁布的一系列交通管理规范中设定的对驾驶人的要求和处罚的规定。三是《测绘法》、《地图条例》等测绘类法律中关于地图精度的限制,适度放开对测绘行为的严格限制,满足智能网联汽车实时获取环境数据信息的需要。四是其他对智能网联汽车上路必需的技术应用构成限制的法律法规。
 

  与此同时,试点地区必须同步制定地方性法规或地方政府规章,对智能网联汽车的安全检验要求、上路行驶规范、交管部门管理办法、交通保险适用办法等方面制定具体规范,并在中央授权下进行智能网联汽车事故责任分配、驾驶或使用资格方面的立法探索。
 

  (三)制(修)订道交法等一系列法律(2020年前后)
 

  在总结地方实践经验、借鉴国外立法的基础上,对《道路交通安全法》的修订中增加关于智能网联汽车的专门规定,并制定《智能网联汽车道路行驶条例》,对智能网联汽车在公共道路行驶过程中涉及的各类法律关系一并做出规范。一是立法工作周期较长,根据目前技术发展速度测算,到2020年前后,智能网联汽车产业将逐步进入大规模商用阶段,因此国家层面的立法工作不能等到那时才启动,而应在之前就列入立法计划,争取到2020能完成智能网联汽车相关的立法和修法工作。二是智能网联汽车将是人工智能的首个大规模商用领域,相关技术会在产品使用中不断完善,在立法价值选择上对可能出现的技术问题要持宽容态度。虽然人工智能控制的车辆也可能发生事故,但只要其发生事故的概率显著低于人类驾驶的事故概率,那么这类技术就是值得选择的,立法应帮助技术化解风险而不应苛责技术。三是传统交通立法重在规范人的行为,智能网联汽车发展到高级阶段,人的行为会逐渐减少,因此立法的重点也应从规范人调整到规范技术,技术规范重在标准的制定与执行,技术对应的法律责任主要是产品责任,传统交通事故中的侵权或违约责任将减少。这些变化都对立法工作提出了全新要求,需要立法者与时俱进,根据技术发展情况创设新的权利义务关系,保障智能网联汽车产业发展。

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