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两会解读 | 严控撤县建市设区,县域是新型城镇化的重要载体

来源:赛迪顾问  作者:杨文学  投稿时间:2022-04-11

2022年政府工作报告指出,要“提升新型城镇化质量。有序推进城市更新,加强市政设施和防灾减灾能力建设,开展老旧建筑和设施安全隐患排查整治,再开工改造一批城镇老旧小区,支持加装电梯等设施,推进无障碍环境建设和公共设施适老化改造。健全常住地提供基本公共服务制度。加强县城基础设施建设。稳步推进城市群、都市圈建设,促进大中小城市和小城镇协调发展。推进成渝地区双城经济圈建设。严控撤县建市设区。”此外,3月17日国家发展改革委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中在持续优化城镇化空间布局和形态方面,强调依托城市群和都市圈促进大中小城市协调发展,特别是抓好超大特大城市和县城这“一大一小”的发展;在提升城市治理水平方面,强调优化行政区划设置,慎重从严把握撤县(市)改区、稳慎优化城市市辖区规模结构。撤县建市设区行政区划调整政策的明晰,将对县域发展产生重要影响。

一、撤县建市设区曾是过去一段时期内快速实现城镇化的重要路径

2000-2020年,以县、自治县、县级市、旗为主体的县级行政区划单位数量逐步减少,总数由2074个(县级市370个,县1461个,自治县117个,旗49个,自治旗3个,特区2个,林区1个)减少到1871个(县级市388个,县1312个,自治县117个,旗49个,自治旗3个,林区1个,特区1个),市辖区数量由787个增至973个,总量增加186个。近20年来,通过撤县建市设区,扩大城市行政区划范围,壮大城市人口和经济规模,提升城市竞争力和影响力是实现城镇化的重要选择。撤县建市尽管行政级别不变,但是县级市属于“城市”序列,承担更多的经济发展、城市建设职能,是独立的中小城市体系。而市辖区是城市的重要组成部分,撤县设区把县纳进市辖区序列,直接转变了其原有行政单元的主要职能,在原有承担农业管理等职能的基础上,更突出了城市建设运营、经济发展等职能。撤县建市设区根本上改变了原有的行政区划类型,对区域的发展带来长久影响。

二、以人为核心,县域为载体的新型城镇化进入高质量发展阶段

城市群和都市圈持续发展壮大,大中小城市齐头并进的新型城镇化建设日趋成熟。2021年末,我国常住人口城镇化率达到64.72%,新型城镇化和城乡融合发展成效显著,城镇化已经进入快速发展的中后期。京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展成效显著,上海、福州、成都、南京、西安等都市圈建设加速,城市群、都市圈发展格局基本形成,北京、上海、广州、深圳、武汉等城市进入了“无县时代”,城市群、都市圈、大城市撤县建市设区工作已经基本完成。

另一方面,大城市长期面临城市治理、城市安全等重大难题,大城市并不是越多越好、越大越好。近些年来,空气污染、交通拥堵、洪涝灾害、流行性病毒传播、国际政经环境不确定性等问题及风险,给国内大城市带来了重大考验。此外,优质资源在大中城市中心城区过度集中,加剧了优质要素向大中城市市辖区集聚,导致大中城市市辖区对周边城市、县域形成虹吸效应,加速公共服务能力差距拉大,同时也抬高了大中城市市辖区要素成本,容易导致区域发展的失衡。整体看,新型城镇化进入优化大中城市结构,提升城市品质的重要时期。

以县城为重要载体的城镇化建设上升到新高度,县域被赋予了重要使命。2000年、2010年、2019年县域GDP占全国同期比分别为46.4%、50.5%、38.4%,县域GDP占全国GDP比重在2010年前后达到顶峰后快速下降。县域经济已成为国家高质量发展的短板,加快县域高质量发展成为当前迫切需求。国家层面,明确了加快建设以县城为重要载体的城镇化,重点聚焦县城补短板强弱项,推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能,增强综合承载能力和治理能力。

三、对当前慎重撤县改区设市的几点建议

明晰行政区划调整思路,回归初心更好地服务区域发展。在调整县级行政区划过程中,以“降本增效”为核心,统筹区域城市规划、产业布局、基础设施建设等重大部署,加快各类要素集聚,使行政区划调整与辖区经济发展、行政管理需要相适应,发挥各区域的产业基础、科教资源、区位交通、生态本底等优势,有效整合各类资源要素和管理力量,更好地调配各类资源,形成与区域高质量发展相适应的行政体系。新型城镇化需要各类行政单元共同发力,县域发展应避免撤县建市设区的路径依赖,应充分释放县域的特色和优势,因地制宜推进新型城镇化,而不是简单通过行政区划调整,以此推动动新型城镇化。

进一步规范撤县建市设区标准,实际操作中避免“一刀切”。在调整县级行政区划设置过程中,坚定贯彻落实以人为核心的新型城镇化战略,突出市场规律配置资源要素,避免撤县建市设区一哄而上、盲目撤县,同时也应避免“一刀切”,在充分考虑基础设施建设、国土开发利用、产业协同、要素互补、功能分工、事权财权优化等基础上,制定与发展阶段相匹配的撤县建市设区标准和严格规范的程序,增强政策引导的可行性和可操作性。

推进以县城为重要载体的城镇化建设,提升县域综合承载能力。确定各类大中小城市合理城市规模,回归到以人为本的发展模式,因地制宜推进新型城镇化,充分考虑更广大群体的利益。遵循市场资源配置和要素流动的客观规律,宜城则城、宜乡则乡,传统农业县、远离中心城区的县域,应谨慎撤县建市设区,鼓励区位优势突出、产业基础好、资源承载力能力强的县域壮大发展,培育一批县级新型城镇化建设示范县。优化“中心城市”带动、百强县引领、特色县支撑等多种形式的新型城镇化模式,形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。

正视县域增长极限,释放“小”县域的“大”能级。县域发展潜力无限,越来越多的县域经济总量超过千亿,更多县域经济总量超过地市、部分省(自治区)将常态化,应客观看待县域经济发展的潜力和势能,正视县域经济持续做大做强的趋势。同时,县域发展中不应局限于对县域经济刻板认知,县域经济发展无上限,未来可能出现5000亿级县市、万亿级县市。如2021年昆山市GDP已达到4700亿元,经济总量超过青海、宁夏等省区。县域作为一个独立的行政单元,不一定非要通过行政区划调整融入进城市体系内。

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