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以宪法为根本活动准则 切实推进依法治国进程

来源:法制网——法制日报   作者:   投稿时间:2012-12-10

       今天是1982年宪法即现行宪法颁布实施30周年纪念日。30年前的1982年12月4日,五届全国人大第五次会议以无记名投票方式对宪法修改草案进行表决。到会的3040名代表,以赞成票3037张、弃权票3张的表决结果,通过了现行宪法。

  十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇,当年曾是宪法修改委员会秘书处工作人员,参与了现行宪法的起草工作。此后,他长期工作在立法一线,并参与了第一个和第四个宪法修正案的研究、起草。

  30年后的今天,杨景宇就现行宪法的制定与宪法的实施,接受了《法制日报》记者的采访。他满怀深情地指出:“30年的实践充分证明,现行宪法是符合我国国情、体现时代特征的一部好宪法。一切组织和个人都要以宪法为根本活动准则,切实推进依法治国、建设社会主义法治国家进程。”

  “宪法是母亲,一般法律是子女”

  采访是从宪法的性质、地位和作用开始的。

  杨景宇认为,宪法作为国家的根本法,同一般法律相比,有以下三个特点:

  第一,从地位看,宪法在中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位。宪法规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”统一到哪里?统一到宪法。就宪法、法律与社会实际的关系来说,社会实际是母亲,宪法、法律是子女。从法律体系内部来说,宪法是母亲,一般法律是子女。正如人们通常说的,宪法是“母法”,一般法律是“子法”,一切法律、法规都不得同宪法相抵触。

  第二,从内容看,宪法规定的是国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务、国家活动和社会活动的根本准则。也就是说,宪法解决的是国家生活和社会生活中带全局性、长期性、根本性的问题。一般法律只是解决国家生活和社会生活中某一方面、某一领域的问题。

  第三,从法律效力看,宪法具有最高的法律效力。宪法规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这里,“各政党”当然包括作为执政党的中国共产党。“全国各族人民”当然包括作为人民组成部分的共产党员。宪法上述规定同《中国共产党章程》关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定是一致的。

  “现行宪法以1954年宪法为基础”

  中华人民共和国成立63年来,除新中国成立前夕全国政协一届一次会议制定的“共同纲领”(实际上是临时性的宪法)外,先后有四部宪法,即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法。

  “现行宪法形式上是对1978年宪法的修改,实际上并不是以1978年宪法为基础制定的,它的基础是1954年宪法。”杨景宇介绍,现行宪法是在党中央的领导下,经过全民讨论,把党的主张和人民的意见结合起来、统一起来,重新制定的新宪法,说它是对1978年宪法的全面修改也可以。

  杨景宇解释说,这是因为,1954年宪法总结了历史经验,特别是新中国成立以后五年的革命和建设的经验,贯彻了民主原则和社会主义原则,是一部好宪法;1975年宪法是在“文化大革命”中制定的,反映了那个阶段“左”的错误,存在严重问题;1978年宪法是在我们党和国家还没有来得及对“文化大革命”的错误进行清理的历史条件下制定的,存在严重缺陷。1978年12月党的十一届三中全会以后,党和国家领导全国人民全面清理“文化大革命”的错误,深入总结新中国成立以来正反两方面的经验,恢复并根据新情况制定了一系列正确的方针政策,使国家生活和社会生活的各方面发生了巨大的、深刻的变化。1981年6月党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和1982年9月党的十二大精神,得到全国人民的拥护,为全面修改1978年宪法提供了重要的依据。

  杨景宇回忆,为了使新宪法真正能够成为新的历史时期治国安邦的总章程,首要的问题是必须把握正确的政治方向。邓小平同志从宪法修改工作一开始就明确提出,必须把四项基本原则写进宪法。主持宪法修改工作的彭真同志根据邓小平同志的指示精神,在1981年10月3日宪法修改委员会秘书处会议上,专门就如何做好宪法修改工作讲了四条意见,可以说是指导原则:

  第一,必须坚持四项基本原则。四项基本原则好像盖房子的四根柱子,没有柱子,房子就盖不起来。

  第二,一定要从中国的实际出发。中国的实际是修改宪法的根据,它包括两个方面,一是现实的实际,二是历史的实际。现实的实际是根本的,历史的实际主要是经验教训。研究、借鉴外国的经验,要“洋为中用”,取其精华,去其糟粕,吸收符合我国实际情况、适合我国需要的有用、有益的东西。

  第三,只规定现在能够定下来的、最根本的、最需要的东西。要尽可能地把全国各方面的意见集中起来,使新宪法能够起到统一全国人民的思想、进一步巩固和发展安定团结的政治局面、保证社会主义四化建设健康、顺利进行的作用。

  第四,以1954年宪法为基础。长时期的实践证明,1954年宪法是一部很好的宪法。当然,1954年宪法颁布实施以来,情况已经发生了很大的变化。这就要求我们在1954年宪法的基础上总结我国社会主义发展的丰富经验,继承和发展1954年宪法的基本原则,既考虑当前的现实,又考虑发展的前景,以适应新的历史时期社会主义现代化建设的需要。

  杨景宇指出,这四条指导原则,可以说是全面修改1978年宪法的“纲”。彭真同志强调:修改宪法,“在纲不在目”,“在要不在繁”,“只管战略,不管战役”。牢牢把握住“纲”,正确处理修改宪法过程中涉及的政治、经济、文化、社会等各方面错综复杂的关系,对国家的根本制度和根本任务作出科学的、明确的规定,解决我们国家带全局性、长期性、根本性的问题,这样容易得到绝大多数人的同意,不致引起不必要的争论;也有利于保持宪法稳定,以后可以对宪法个别条款作修改,不再从头到尾重写、全改。

  现行宪法从启动到出台,历时两年零三个月,在此期间宪法草案由全国人大常委会交付全民讨论四个月,讨论规模之大、参加人数之多、范围之广、影响之大,在我国社会主义法制建设的历史上是空前的。在整个过程中,中央政治局和书记处先后专门讨论过八次。宪法修改草案每一稿都是经党中央原则同意的,每一稿又都经过充分发扬民主,把党的主张和人民的意见结合起来,使宪法修改草案一稿比一稿更完善。

  1982年12月4日,几经修改的宪法修改草案提请五届全国人大五次会议全体会议表决并获通过。

  “新宪法是高度民主基础上高度集中的产物,又是坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事有机统一的体现。”杨景宇指出,这样制定出来的新宪法,理所当然地受到了国内外的高度评价。全国人民普遍反映,它科学地总结了我国社会主义发展的历史经验,反映了全国人民的共同意志和根本利益,合乎国情,是一部有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、能够长期稳定的宪法。

  “对现行宪法所作的四次修改,反映了全党全国人民对什么是社会主义、怎样建设社会主义这个根本问题认识的深化”

  “宪法具有稳定与变革的两重性,这种两重性是在社会实践中统一起来的。”杨景宇指出,所谓稳定,就是宪法在我们国家举什么旗、走什么路这个根本问题上所确定的基本内容是不能改变的,如果改变这些东西,否定它,取消它,国家就要变质,人民就要遭殃。同时,实践没有止境,改革开放和社会主义现代化建设不断发展,宪法也要随着社会实践的发展而与时俱进、不断完善。

  30年来,根据经济社会发展的客观要求,1988年4月七届全国人大一次会议、1993年3月八届全国人大一次会议、1999年3月九届全国人大二次会议、2004年3月十届全国人大二次会议先后四次对宪法部分内容作了修改。

  修改宪法,遵循什么原则,采取什么方式?杨景宇介绍,1988年对现行宪法作第一次修改时,党中央和全国人大常委会就研究确定了两条原则:一是,改革要遵守法律,法律要为改革服务;二是,修改宪法,只限于不修改就会妨碍改革的条款,可改可不改的不改,有些问题采取宪法解释的办法去解决。这样做,有利于宪法的稳定,有利于国家的稳定。至于修改宪法的方式,经过慎重研究,确定采取修正案的方式。

  四个宪法修正案共31条,其中对宪法“序言”部分的修改有5条,对宪法条文部分的修改有26条。

  杨景宇认为,对宪法所作的修改,都是关系国家发展和长治久安的重大问题,既反映了我国社会主义政治制度和社会主义经济制度的自我完善和发展,又反映了全党全国人民对什么是社会主义、怎样建设社会主义这个根本问题认识的深化,从而使宪法更加完善,更加适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求,成为体现时代特征、符合国情、与时俱进的宪法,也并没有因此而影响宪法的稳定,损害宪法的权威和尊严。

  “现行宪法充分体现改革精神”

  “改革开放是强国之路。”杨景宇指出,现行宪法在明确规定坚持四项基本原则的同时,充分体现改革精神,从制度上和法律上为社会主义制度的不断自我完善和发展,铺设了明确的轨道。

  杨景宇介绍,宪法根据我国国家机构实行的民主集中制原则和建国以来政权建设的经验,在坚持人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体的同时,体现改革精神,对国家机构作了许多重要的新规定。同时,宪法在维护社会主义经济制度的前提下,坚持改革的原则和方向,通过先后四次对宪法部分内容的修改,确定了我国社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度,确定了我国实行社会主义市场经济体制。另外,宪法规定:允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中国法律规定在中国投资,同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营企业的合法的权利和利益受中国法律的保护。这一条关于对外开放的规定,是前三部宪法所没有的,也是其他社会主义国家的宪法所少见的。

  “保障人民当家作主是现行宪法的基本精神”

  杨景宇认为,人民民主专政和社会主义制度的本质决定:在我国,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是我们的国家制度的核心内容和根本准则,也是整个宪法的基本精神。

  杨景宇介绍,“一切权力属于人民”在宪法中是从多层次体现出来的,主要是:人民通过人民代表大会制度,掌握国家权力;人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务;实行基层直接民主、群众自治,群众自己的事情由群众自己依法办理,实行自我管理、自我教育、自我服务;公民在法律面前一律平等,享有法律上、事实上广泛的、充分的、真实的自由和权利,国家尊重和保障人权。

  杨景宇认为,在人民享有的“一切权力”中,最根本、最重要的是掌握国家权力,这是由我国的国体和政体来体现和保障的。宪法第一条规定的我国的国体,表明了我国政权的广泛基础和民主性质。我国的人民民主专政就是一种高度民主的国家形式、国家形态,它保证人民享有资本主义民主所无法比拟的高度民主,行使国家权力,管理国家事务和社会事务,管理经济和文化事业,保证各项事业的发展符合人民的意见、利益和需要。这是社会主义制度的本质特征。

  “国体总要有一定的组织形式和制度来体现、来保证。”杨景宇介绍,宪法规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”萌芽于革命战争时期、建立于上世纪50年代的人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是全国人民管理国家的基本组织形式,是在政权工作中走群众路线的最好、最有效、最重要的形式。

  “我们这种国家政权形式最终使全国人民把国家的、民族的命运掌握在自己手中,这是维护最广大人民的根本利益的可靠保证,也是我们的国家比较能够经得起各种风险、克服各种困难的可靠保证。”杨景宇强调。

  “领导干部应该带头学好宪法,熟悉宪法,遵守宪法,维护宪法”

  党的十八大提出,必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,加快建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。

  杨景宇认为,学习法律,首先要学习宪法;增加法制观念,首先要增强宪法观念;维护法制的权威和尊严,首先要维护宪法的权威和尊严。由于宪法的许多规定主要是依靠国家机关(包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关)去执行的,各级国家机关及其工作人员、特别是领导干部应当带头学好宪法,熟悉宪法,遵守宪法,维护宪法,严格依照宪法办事,真正把宪法作为根本活动准则。

  “依法治国,必须维护以宪法为核心和基础的社会主义法制的统一和尊严。”杨景宇认为,这是宪法确定的一条基本原则。我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一,就不能依法维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定。因此,立规矩,“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”;做事情,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”,“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。

  杨景宇认为,为了保证宪法的实施,宪法明确规定全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责,全国人大常委会负责解释宪法,这就是我国的宪法实施监督机制。当然,宪法规定的宪法实施监督机制还需要进一步制度化、规范化、程序化,才能更好地运作起来并落到实处,这是我们需要从理论与实践的结合上认真加以研究的问题。话说回来,从根本上保证宪法的实施,还是要讲老传统,主要靠两条:一是,坚持党的领导。在我国,党领导人民制定宪法和法律,党又领导人民遵守、执行宪法和法律,党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。党的领导的一个重要方面,就是领导国家机关和广大人民群众严格遵守、执行宪法和法律。邓小平同志早在1979年6月25日谈到民主法制问题时就强调说:以后,党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。二是,紧密依靠群众。马克思说,理论一经被群众掌握,也会变成物质力量。既然我们的宪法和法律以体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主为本质特征,它就应该、也一定能够为人民所自觉掌握和遵守。因此,把宪法和法律交给群众,让群众掌握宪法和法律的武器,自觉地遵守和维护宪法和法律,人人养成依法办事的观念和习惯,并且同违反宪法、法律和破坏社会主义法制的行为进行斗争,这是最伟大的力量,也是我们的优势所在。

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