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美丽中国需要法治护航

来源:法制网——法制日报   作者:支振锋   投稿时间:2012-11-19

党的十八大报告提出:“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”,“建设美丽中国”,实现中华民族永续发展。生态建设首次与经济、政治、文化和社会建设并列,形成五位一体布局。地位如此突出,这在全国党代会报告上,还是第一次。“美丽中国”这一诗意概念,从此成为执政党对人民的庄严承诺和“中国梦”的美好憧憬。

天人和谐、重视生态本就是中华民族的优良传统;生态文明也一直是中国人民的重要奋斗目标。虽然毛泽东主席曾经渴望天安门外“烟囱林立”,但与其说那是领袖对环境保护的认识不足,不如说是一位历经民族沧桑的老人对建设工业强国的坚定热望。而实际上,建国不久,我们就开始了治江、治黄、防风治沙、植树造林的生态建设。而随着此后大跃进和“文革”中大炼钢铁、填湖造田等破坏环境恶果的显现,环保建设很快重新进入了快车道。

哪怕是在文革期间,甘肃、陕西等不少西北地区仍然在排除干扰进行植树造林、防止水土流失和荒漠化的工作。仅在陕西榆林地区,就涌现出了牛玉琴和石光银两位治沙造林英雄。而在改革开放、国力得到恢复之后不久,党中央就在1997年发出了再造一个“山川秀美”的西北地区的号召。而同年的全国治理水土流失、建设生态农业现场经验交流会上,讨论主题就是“再造山川秀美的华夏大地”。此后,十五大报告明确提出实施可持续发展战略;十六大以来,中央相继提出走新型工业化发展道路,发展低碳经济、循环经济,建立资源节约型、环境友好型社会,建设创新型国家,建设生态文明等新的发展理念和战略举措;十七大报告进一步明确提出了建设生态文明的新要求,并将到2020年成为生态环境良好的国家作为全面建设小康社会的重要目标之一;十二五规划也对生态建设浓墨溢彩。

根据党中央、国务院的决策,国家计委、财政部、国家林业局、水利部、农业部等部门协同配合工作,在生态建设上制订了一系列规划和政策措施。1998年11月,国务院制订了《全国生态建设环境规划》,明确提出,到本世纪中叶,全国森林覆盖率达到并稳定在26%以上,大部分地区基本实现山川秀美。2000年10月,天然林资源保护工程经国务院批准在我国长江上游、黄河上中游和东北、内蒙古等重点国有林区正式实施。2001年9月,在试点基础上,国家计委批准《全国退耕还林建设工程总体规划》,退耕还林工程全面展开。与此同时,团中央联合全国绿化委员会、国家林业局等9个部门开展保卫母亲河的“绿色希望工程。”西藏也实施了长江上游流域、雅鲁藏布江流域的综合治理和环境保护以及金沙江上游天然林保护等生态工程。过去10年,中国成为世界上投资清洁能源力度最大的国家;累计完成造林面积8.63亿亩,其中人工林面积达到6168万公顷,居世界首位;绿色GDP政绩考核、低碳发展、绿色经济也全面推进、深入人心。
 

然而,半个多世纪的努力并没有完全取得理想效果。大江大河大湖大气污染依然严重、森林资源依然匮乏、自然资源消耗依然过度。全国沙化土地面积接近国土面积的1/5、水土流失面积约占国土面积的1/3,我们面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,生态恶化已成为我国经济社会可持续发展的最大制约因素之一。于是,在中国经济迅速崛起的同时,“谁来养护中国”、“中国耗竭全球能源”、“中国人不能幻想和欧美一样的生活水平”等言论也在西方甚嚣尘上,并与“中国威胁论”形成另类的合流。生态安全、能源安全、粮食安全、环境安全等一系列挑战,就这样摆在我们面前。而究其根本,除了人们的观念因素,以及工业化迅猛发展所不可避免的环境负担外,未形成一个健全的生态保护法律体系以及现有生态保护法律执行力度不够,成为重要原因。尽管我国早在1984年就通过了森林法,1988年通过了野生动物保护法、野生植物保护法,1989年通过了环境保护法,1991年通过了水土保持法,1995年通过了固体废弃物污染环境防治法,2000年通过了大气污染防治法,2001年制定了当时世界上首部防沙治沙法,2002年通过了环境影响评价法、清洁生产促进法,2008年通过了循环经济促进法等一系列法律,国务院也配套通过了一系列行政法规。但迄今为止,宪法仍然没有生态文明建设的规定,也没有一部法律将清洁生产、固体废物利用、环保产业发展和资源循环利用等相关的内容,统一纳入循环经济框架内综合考虑,更没有制定统一的自然资源保护法,专门针对农村环境的法律规定也依然极不健全。而已经通过的环保和生态建设法律大多过于原则,有的已经不适应新形势和新情况的变化,需要修改。比如,环境保护法列举的14种自然资源有的仍然没有专门法律保护,而如湿地等生态资源也仍未被列入进来。

在执法上,情况更为严峻。环保统一监管能力薄弱,横向分散、纵向分离、地区分割、政令不畅,难以发挥整体监管效果;生态环境执法分布在林业、海洋、水利、国土、矿产等10多个资源开发部门,环保部门无法监管;受GDP和地方保护主义的影响,部分地方政府甚至公然通过党政红头文件等土规定干扰环保部门的工作,迫使环保为经济发展让路。
而所有这些,都需要更健全的立法和更严格的执法。“美丽中国”显然必须法治护航。这就要求在宪法的层面上将生态建设纳入进来,同时将环保法确认为基本法律;还要从城市空气质量、自然资源保护、土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、循环经济、环境损害赔偿和环境监测等方面完善现行法律,并做好环保法的修订准备工作;在制定各种经济立法与经济政策中,也要突出生态环保型经济的诉求,使经济发展与生态文明的协调发展在经济类法律中得到充分体现。

有法不依,等于无法。因此还必须强化依法行政意识,规范环境执法行为,加大环境执法力度及其对违法行为的处罚力度,同时加强对环境执法活动的行政监察,实行严格的执法责任追究和问责制;加强部门协调,整合执法力量,完善执法机制。在条件成熟的时候,还要从宪法上赋予公民在不受污染和破坏的环境中生活和利用自然资源的环境权,完善对污染受害者的法律援助机制,增强法院对生态破坏案件的审判能力,研究建立环境民事和行政公益诉讼制度,确立环境公益诉讼的有关实体权利和诉讼程序,包括原告资格、救济方法、证据规则、诉讼参加人的确定以及相关特别程序等,确保制度的可操作性。

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