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借鉴国外经验提升我国油气管道安全治理水平

来源:赛迪智库  作者:黄玉垚 高宏  投稿时间:2017-05-31

  5月21日,中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》中明确提出:“建立健全油气安全环保体系,提升全产业链安全清洁运营能力。加强油气开发利用全过程安全监管,建立健全油气全产业链安全生产责任体系,完善安全风险应对和防范机制”。据最新统计结果表明,我国陆上油气管道总里程达到12万公里,其中原油管道约2.3万公里,成品油管道约2.1万公里,天然气管道约7.6万公里,形成了横贯东西、纵贯南北的油气管网,在带动经济发展的同时,管道安全事故也时有发生,为油气管道的安全治理敲响了警钟。
 

  一、我国油气管道安全形势严峻复杂
 

  (一)安全治理基础薄弱,隐患错综复杂
 

  油气管道规划与城乡建设规划缺乏衔接。油气管道的规划是由行业主管部门会同政府有关部门协调制定,而城乡规划由地方政府来制定,两个规划存在衔接问题,为安全管理埋下隐患。从布局来看,部分区域的土地资源稀缺制约着油气管道的建设,十几公里宽的土地上布局了建筑群、工厂、电缆、铁轨、油气管道等,相互干扰严重,管道的安全距离不能满足标准要求,对其他基础设施的正常运营产生了巨大风险。从技术水平来看,现役管道中,60%是老管道,使用时间长,技术水平低,被腐蚀现象较严重,管道检测、远程监控等技术应用率较低,影响了管道的安全运营。
 

  (二)现阶段安全管理存在不足
 

  一是营运企业主体安全意识淡薄。部分企业对管道安全运行跟踪不到位,隐患排查不彻底,对管道防腐层修复等保护工作不力,缺乏对安全管理和应急预案执行的有效监督。二是管道安全监管体系不够完整和清晰。目前政府部门对油气管道监管过多,职能交叉,在监管上难免出现权责不清、相互协调困难、隐患治理不及时等情况,没有发挥行业和社会监管的有效作用,同时过于注重对事前和事后监管,缺乏事中监管的必要手段。三是企业先进管理体系推广应用不足。HSE管理体系虽然已经广泛推行,但完整性管理体系推广尚需较长时间,目前采用的“建管分离”体制不利于管道的日常管理。
 

  (三)法规标准体系不完善
 

  《石油天然气管道保护法》作为我国油气管道安全监管的根本,从发布以来却缺乏与之配套的法规或制度,部分规定因没有具体细则而难以实施,一些涉及到管道规划、运行等规定也与《城乡规划法》、《环境保护法》等法律存在冲突,亟待完善。此外,我国现有的油气管道总体标准缺失,但专业标准门类较多,由于制定和管理标准的部门不同,专业标准的内容存在相互矛盾、交叉重复的现象,20%国际先进标准采标率明显偏低,而许多老旧标准不能及时修订,现代化管道检测、监管、维护等一些急需的标准又长期缺失,严重影响了油气管道的安全运营。
 

  二、国外先进的油气管道治理经验
 

  (一)建立了完善的法律法规标准体系
 

  欧美等发达国家在油气管道的建设和运行方面,都有着系统的法律法规标准体系。在法律法规建设方面,加拿大建立了四个层级的法律体系(如图1),来确保油气管道的安全运营和治理,包括授权法律、法规、规范性文件和指南。美国设立了《管道安全法》、《2006年管道检测、保护、执法安全法令》等十余部涉及油气管道的法律,内容全面,涵盖管线设计、安全、运行、维护应急反应等方方面面,并根据事故发生情况和客观现实对现有法律进行修订。在标准制定方面,美国建立了完善的技术标准体系,涉及设计制造、安全使用、检测维修等,并在最新科技成果的支持下,定期对标准进行修订。加拿大关于油气管道的相关标准全部包含在CSAZ662《油气管道系统》之中,覆盖了管道运营与管理的各个阶段,每4年修订一次。


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图1 加拿大油气管道法律法规体系
 

  (二)设置科学健全的安全监管体制
 

  欧美等国均实行统一协调、多部门联合监管的体制,职责明确。美国政府设有油气管道安全办公室等7个部门联合负责油气管道的安全监管事务,权责分明,体系健全,内容涵盖安全监控、项目审批、事故调查、基础设施保护、泄漏处理、海底管道安监、司法诉讼等。另外,社会团体在数据统计、基础研究和标准制定等方面也作出了巨大贡献。加拿大建立了“全生命周期”的、政企公众沟通协调的管理体制,从规划(设计)、公共听证、建设、运行、应急、事故调查、废弃等各方面,均有明确的部门负责(如图2)。

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 图2 以加拿大阿尔伯塔省为例的油气管道安全管理体制 
 

  (三)安全保障技术应用广泛
 

       安全保障技术的广泛应用,是各国在维护油气管道安全运营的一种重要手段。美国非常重视信息技术在油气管道安全管理方面的应用,管道安全办公室建立了完善的管网信息数据库,并实现共享,提升监管水平。此外,美国组建了管线地理信息系统,结合全国统一电话报警系统,提高管道事故应急反应能力。加拿大将风险评价方法与管道安全运营深度结合,开发了许多成熟的评价软件,实现了管道运营风险的准确评估,同时,加拿大政府联合多家技术服务公司,在远程自动监控、安全预警系统、管道检测等方面开展了大量的研究工作,为管道安全运营提供了技术保障。欧盟国家在管道防腐技术方面取得了突破进展,许多防腐性能优越、寿命长,又绿色安全的材料不断被研发和应用,大大提高了管道对长途运输和在恶劣环境下运输的适应能力。
 

  (四)第三方服务贡献巨大
 

       在国外,维护管道安全不仅是政府的职责,社会团体等第三方也发挥了巨大的作用。美国管道安全信托基金会为油气安全运输、作业人员培训等方面提供了服务和资金保障,防腐工程师学会、石油工程师学会为油气管道的安全运营提供了技术支撑。英国陆上管道运营者协会、澳大利亚管道工业协会为政府、企业和民众提供了沟通平台,实现了信息共享,又大力普及管道安全运营知识,提高社会安全意识。
 

  三、国外油气管道的治理经验对我国的启示
 

  (一)完善法律法规标准体系
 

  尽快完成《石油天然气管道保护法》的修订工作,将相关原则性规定以出台法规、地方立法、订立制度等形式具体化,完成与《城乡规划法》、《环境保护法》等法律法规的协调工作,以实际情况为基准避免内容冲突,增强法律可操作性;增加必要的安全管理规定,将风险评估和完整性管理方法纳入其中,明确相关职能部门的权利和责任;改革现有的油气管道税收政策与机制,构建管道途经地区参与税收分配制度,提高地方政府对管道保护的积极性。积极对接国际先进标准,完善管道安全标准规范,定期修订老旧标准,加快管道检测、废弃处置等缺失标准制定工作,将分散的安全标准实施归口统一管理,充分发挥安全监管单位、标准制定单位、标准执行单位、行业协会、管道企业的作用,确保标准体系的完整性和系统性。
 

  (二)理顺油气管道安全治理体系
 

  一是要改革监管体制。统一管道安全监督、协调和应急机制,确立统一的管道保护主管部门,强化主管部门的监管职能,明确安监、环保、国土、交通、公安等相关职能部门的职责,理顺工作分工,保持信息通畅,形成监管合力,将地方政府纳入到安全监管体系中来,建立全国统一的监管体制。二是要建立社会共同治理体系。管道安全事故关系着全社会共同的安全和利益,需要建立政府、社会、企业、公众、行业团体等多方参与的共同治理体系,鼓励中介机构等第三方服务体系参与管道安全治理、安全技术研究、标准制定、监督等工作,构建举报奖励制度,调动全员参与的积极性。三是建立合理规划体系。油气管道的规划,要联合行业主管部门、政府有关部门、地方政府、相关企业共同参与,提高管道建设和城乡建设的衔接度,合理布局管道路线,兼顾地方土地利用方案,降低管道和基础设施干扰程度,降低安全风险。
 

  (三)加大安全投入力量
 

  一是要加大安全基础研究投入。国家要积极投入大量资金用于管道安全技术研究和基础安全设施建设,快速提升安全保障水平。油气管道行业要从基础研究入手,加强管道防腐蚀技术、管道检测技术、管道修复技术的研究力度,开发新的耐腐蚀材料,确保管道安全运营。二是要加快先进安全技术的应用。建立管道安全数据库,加大对安全监管和事故分析的支持力度;以新一代信息技术和互联网技术为核心,大力开发管道统一呼叫系统、国家管道地图系统、实时泄漏检测系统、远程自动监控预警系统等,提高预警效果和应急反应能力,更好地为管道规划、监管、防护及应急救援提供保障。三是要将更多的、先进的管道安全技术,纳入到安全生产先进适用技术推广目录、先进安全技术装备目录、税优惠目录等,加大推广支持力度,增强实用性和针对性,促进产业发展,提高管道安全技术水平。
 

  (四)鼓励社会各方共同参与管道保护
 

  利用好现有的第三方服务机构或成立新管道安全技术服务社会团体,在标准制修订、安全技术的推广应用、促进行业健康发展、政府决策建议等方面发挥作用,为监管部门和管道企业安全运营搭建有效沟通平台,促进行业交流和行业自律,实现信息共享;企业要强化安全生产主体责任的落实,改革落后的管理机制,构建现代化、全生命周期的安全管理体系,加大安全投入、安全基础研究、安全技术人才培养力度,健全风险预警机制和事故处置机制。

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